سايير حركتلر

دود سياه در چشم دموكراسي: تاثير نفت بر ساخت سياسي کشورهای نفتی چگونه است؟/ محمد حب‌وطن

حدود يك‌صد سال پيش دو تحول مهم در تاريخ اين مرز و بوم رخ داد؛ اولي پيروزي نهضت مشروطه و پاگيري جنبش دموكراتيك در ايران و دومي كشف و استخراج نفت براي اولين بار در كشور. به اعتقاد برخي از پژوهشگران عرصه اقتصاد سياسي و جامعه شناسي، اين دو رخداد در كشور ايران نه تنها پيوند مباركي با هم نداشته و ارتباط همگرا و هم‌افزا بين آنها برقرار نشده است بلكه درآمدهاي هنگفت حاصل از نفت موجب اختلال و انحراف در مسير پاگيري جريان دموكراسي در كشور شده است. امروزه اهميت نفت در حوزه اقتصاد سياسي کشور به قدري برجسته شده است که در آستانه دهمين انتخابات رياست جمهوري، نحوه مديريت اين ثروت ملي به يکي از مانورهاي تبليغاتي نامزدها تبديل شد:

تاريخچة اكتشاف نفت در ايران حس غريبي را القاء مي‌کند. اگر دستگاه حفاري آن مرد انگليسي در يكي از روزهاي گرم خرداد 1287 در مسجد سليمان به نفت نمي‌رسيد و اجازه مي‌داد جريان تجدد و جنبش نوپاي دموكراتيك و آزادي‌خواهانه در اين مرز و بوم نه با اتكاء به حباب‌هاي خوش‌رنگ اين مايع سياه و طمع‌كاران خارجي آن بلكه به كمك عوامل بومي شدة تجدد و درونزاي جامعه ايران و با گام‌هاي آهسته ولي پيوسته در مسير اهداف خود حركت كند، شايد امروز پس از يك‌صد سال وضعيت و جايگاهي به‌مراتب بهتر در مسير استقرار دموکراسي و توسعه اقتصادي-اجتماعي داشتيم! آيا واقعاً سرنوشت اين ملت به آن مرد انگليسي و دكل حفاري او گره خورده است!؟ و آيا اگر نبود كنجكاوي و سرسختي اين مرد در اكتشاف نفت در مسجد سليمان، اكنون در كجاي توسعه و دموكراسي قرار داشتيم!؟ البته ناگفته پيداست كه چنين نگاه جبرگرايانه يا تصادف‌گرا به نقش نفت در سرنوشت اين مملكت، نه روشي علمي براي آسيب‌شناسي اقتصادي، اجتماعي و سياسي اين كشور است و نه نگارنده قصد پرداخت به موضوع از اين زاويه دارد؛ بلكه صرفاً يك احساس غريب و نوستالژيك به ثروتي است كه اين‌بار نه از نداشتن آن بلكه از داشتن آن برانگيخته شده است.

روشن است كه نفت تنها مانع رشد دموكراسي در ايران نيست و نمي‌توان اطمينان داد كه اگر نفت نبود حتماً در جايگاه بهتري از نظر توسعه و دموكراسي قرار داشتيم. طبعاً عوامل ديگري از قبيل موانع معرفتي، جغرافيايي و تاريخي در عدم استقرار كامل دموكراسي در اين كشور نقش داشته و دارند اما از آنجايي كه عوامل و مناسبات اقتصادي به عنوان يك زيربنا نقش اساسي در عملكرد و مناسبات ساير بخش‌هاي جامعه با همديگر دارد، لذا به نظر مي‌رسد قبل از هر مانع ديگري، بايستي به جايگاه نفت و اقتصاد نفتي در ممانعت از رشد دموكراسي در ايران توجه ويژه‌اي داشت. اضافه بر اين، وجود دولت‌هاي غيردموكراتيك با درجات متفاوت در اغلب كشورهاي صادر كنندة نفت(غير از نروژ و مكزيك)، ناخودآگاه نقش نفت را به عنوان يك مانع احتمالي بر سر راه دموكراسي برجسته‌تر مي‌كند.

رابطه نفت با دموكراسي و فضاي سياسي كشورها

درباره ارتباط بين نفت و دموكراسي و نحوه تعامل آنها دو ديدگاه عمده وجود دارد. ديدگاه اول معتقد است كه چنانچه سياست‌هاي صحيحي از سوي دولت‌ها در بهره‌برداري از درآمدهاي نفتي اتخاذ شود، مي‌تواند به توسعه دموكراسي كمك كند. بر اساس اين عقيده اگر دولت‌هاي توسعه‌گرا، دموكرات و صالحي در جامعه حاكم باشند مي‌توانند نفت را در خدمت منافع ملي و در تقويت دموكراسي به‌كار گيرند. بر اين اساس، نويسنده كتاب «نفت، سياست و دموكراسي» معتقد است اگر نهادهاي مرتبط با دولت و نيروهاي اجتماعي كه در ائتلاف‌هاي اجتماعي ظاهر مي‌شوند به‌گونه‌اي شكل گرفته باشند كه از حاميان دموكراسي باشند، صنعت نفت و درآمدهاي حاصل از آن حتي مي‌تواند به دموكراسي كمك كند.

 استدلال ديگر اين است كه با ثروتمند شدن يك كشور نفت‌خيز، سود مازاد بر جمعيت آن كشور سرريز مي‌شود و اين امر به نوبه خود به ايجاد طبقه جديد و مستقل اقتصادي مي‌انجامد و اين طبقه جديد خواستار سهمي از قدرت مي‌شود و به نيرويي براي ايجاد دموكراسي تبديل مي‌شود. به نظر مي‌رسد بزرگترين انتقاد به ديدگاه اول اين مي‌تواند باشد كه در آن به‌طور انتزاعي و خوش‌بينانه چنين فرض مي‌شود كه دولت‌هاي حاكم بر كشورهاي نفتي ذاتاً دموكرات و صالح باشند. شايد اين مدل در دو كشور نفتي نروژ و مكزيك كه در زمان اكتشاف نفت در آنها داراي سيستم حكومتي دموكراتيك بوده‌اند، مصداق داشته باشد اما بايد توجه داشت كه در كشورهايي با پيشينة استبدادي نظير ايران وقتي كه نفت با آن درآمدهاي وسوسه‌كننده در اختيار كامل دولت‌هاي حاكم قرار مي‌گيرد، دولت‌ها به ‌لحاظ حفظ و توسعه منافع طبقاتي و حفظ حكومتي كه از روش‌هاي غيردموكراتيك به دست آورده‌اند، ذاتاً نمي‌توانند صالح و حامي دموكراسي باشند.

از نگاه ديگر، در مواردي كه درآمدهاي حاصل از نفت موجب بهبود شاخص‌هاي اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي مي‌شود، باز هم نسخه‌هايي كه براي بهبود اين شاخص‌ها پيچيده مي‌شود از نوع دولتي و از بالا به پايين خواهد بود. بدين معني كه مثلاً در بعد اجتماعي-فرهنگي الگو‌هاي توسعه‌اي كه از سوي حكومت مقتدر و مستبد تهيه و اجرا خواهد شد جنبه ابزاري و سفارشي داشته و چيزهايي هستند كه به مذاق دولت خوش آمده و در خدمت دولت باشد و چه بسا با خواسته‌ها و مطالبات واقعي اجتماعي-فرهنگي مردم و نيروهاي مترقي آن كشور همخواني نداشته باشد.

ديدگاه دوم در زمينه ارتباط بين نفت و دموكراسي كه به نظر مي‌رسد دلايل قوي‌تر و مصاديق بيشتري دارد، معتقد است كه درآمد‌هاي هنگفت ناشي از نفت به دلايل و سازوكار‌هاي مختلف موجب كندي يا مسدود شدن راه توسعه سياسي و دموكراسي مي‌شود. شاهد عيني اين امر وجود دولت‌هاي غيردموكراتيك در اغلب كشورهاي صادر‌كننده نفت است. از سوي ديگر بررسي‌ها نشان مي‌دهد كه كشورهايي كه از منابع طبيعي غني بهره‌مند نبوده‌اند به ويژه در چهار دهه اخير در مقايسه با كشورهايي كه از اين منابع برخوردار بوده‌اند، رشد و توسعه به مراتب بيشتر و سريع‌تري داشته‌اند. مقايسه وضعيت كشورهايي همچون كره جنوبي، مالزي و تركيه با كشورمان در سال‌هاي دهه 50 شمسي و هم اكنون به خوبي مي‌تواند شاهدي بر اين مدعا باشد. امروزه نحس بودن نفت براي دموكراسي از موضوعات مورد مطالعه متخصصين علم سياست و اقتصاد سياسي است. اين ديدگاه معتقد است كه عوامل و سازوكار‌هايي در كشور‌هاي صادر كننده نفت به وجود مي‌آيند كه به‌طور بالقوه مي‌توانند مانع از شكل‌گيري و رشد دموكراسي شده و موجب تقويت استبداد شوند؛ به ويژه وقتي كه نفت همه اقتصاد يك كشور باشد.

با بررسي منابع مطالعاتي و اسناد موجود در اين زمينه، مي‌توان عوامل و سازوكار‌هاي مذكور را به شرح زير معرفي و تحليل كرد.

1- در كشور‌هاي نفتي دولت به دليل درآمد‌هاي هنگفت ناشي از نفت به لحاظ مالي وابسته به مردم نبوده و احساس نياز به مردم هم نمي‌كند و بنابراين خود را پاسخگوي آنها نيز نمي‌داند. اما در كشورهايي كه درآمد دولت اتكاء زيادي بر ماليات دارد وضعيت متفاوت است. مردمي كه ماليات مي‌پردازند، از دولت خدمات مي‌خواهند و دولت بايستي در مورد چگونگي هزينه شدن ماليات‌ها به آنان توضيح و گزارش دهد. در چنين وضعيتي ميزان پاسخگويي به مردم تبديل به يك شاخص ارزيابي عملكرد دولت مي‌شود. در بحث مخارج دولت نيز كشورهاي صادر كننده نفت به راحتي مي‌توانند به مردم امتياز دهند و آن را به قدرت سياسي تبديل كنند. مايكل راس، استاد دانشگاه كاليفرنيا و محقق در زمينه تاريخ نفت، علت عيني تحقق‌نيافتن دموكراسي در كشورهاي نفتي را چنين بيان مي‌كند: «با تحليل آماري رفتار دولت‌هاي اين كشورها در طول 50 سال گذشته به اين نتيجه رسيده‌ام كه اين دولت‌ها با پول نفت و ديگر منابع طبيعي حمايت و پشتيباني [مردم را] مي‌خرند، امتياز زيادي به مردم مي‌دهند و ماليات را در سطح پايين نگه مي‌دارند و وقتي مردم از مزيت‌هاي زيادي برخوردار شده و به‌ازاء آن ماليات كمتري بپردازند، رهبران اين كشورها هم نيازي به پاسخگويي ندارند.»

بر اساس اين الگو، تا زماني كه رهبران اين كشورهاي نفتي نيازي به مردم و نظرات آنها نداشته باشند، چيزي به نام دموكراسي در اين كشورها شكل نخواهد گرفت و اگر هم باشد چيزي در حد «نمايش دموكراسي» و از نوع «دموكراسي نفتي» خواهد بود. درآمد نفت در اين كشورها دولت را از ماليات مردم بي‌نياز مي‌كند و رابطه قدرت و ثروت به‌گونه‌اي است كه اجازه شكل‌گيري و رشد بورژوازي ملي را كه متولي اصلي دموكراسي است نمي‌دهد.

2-كنترل دولت بر نفت و در‌ اختيار گرفتن آن به عنوان يك منبع رانت موجب مي‌شود تا حكومتي قدرتمند و متمركز با يك ساختار اقتداري و گسترده به‌وجود آيد و در مقابل آن مردم ضعيف و عمدتاً حقوق‌بگير حكومت باشند. اين ويژگي نفت بي‌شباهت به نقش آب و آبياري در دوران باستان در كشورهاي كم‌آب آسيايي از جمله ايران نيست. برخي از پژوهشگران و مورخان نظير ماركس و ويتفوگل، كم‌آبي و نقش مهم حكومت مركزي در ايجاد شبكه‌هاي عظيم آبياري را از مشخصه‌ها و دلايل مهم حكومت استبدادي در تاريخ كشورهاي خشك آسيايي دانسته‌اند. ارزش حياتي آب براي مردم كه اغلب به كشاورزي مشغول بودند و ايجاد سيستم‌هاي آبياري و ساماندهي توزيع آب و نگهداري از آنها توسط حكومت (كه مستلزم يك دولت مركزي مقتدر و ديوان‌سالار بود) در مجموع موجب وابستگي مادي مردم به حكومت و تمركز اداري– مالي در شاكلة حكومت‌ها شد. اين امر زمينه‌ساز ايجاد و تقويت يك استبداد تاريخي در كشور‌هاي خشك نظير ايران شده است.

كنترل دولتي بر منابع نفت در يك‌صد سال گذشته در ايران در واقع شكل جديدي از همين الگو بوده و مالكيت دولتي(و نه ملي) بر نفت، جنبش‌هاي دموكراتيك مردم را دشوار و آن را وابسته مستقيم يا غيرمستقيم دولت‌ها کرده است.

3- درآمد هنگفت ناشي از نفت، دولت‌هاي حاكم را قادر می‌کند تا سازوكار‌هايي نظير مطبوعات آزاد و نهاد‌هاي مدني را از سر راه بردارند. ثروت نفتي امكانات تقويت ساختار امنيتي را در اختيار رژيم‌هاي استبدادي قرار مي‌دهد تا مخالفان جدي خود را سركوب كنند. به باور مايكل راس، تا زماني كه قيمت نفت بالاست اين رژيم‌ها مي‌توانند با به‌كارگيري زور در برابر بازتر شدن جوامع خود مقابله كنند. عكس اين قضيه نيز اتفاق مي‌افتد؛ بدين معنا كه رژيم‌هاي استبدادي بهره‌مند از نفت در زمان‌هاي سقوط قيمت نفت آسيب‌پذيرتر مي‌شوند. در چنين شرايطي اين دولت‌ها مجبور مي‌شوند آزادي‌هاي نسبي را در فضاي سياسي كشور‌ خود به‌وجود آورند تا از اين طريق هزينه‌ها و مشكلات ناشي از فشارهاي اقتصادي را با مردم تقسيم كنند.

 اين آزادسازي نسبي در دهه 1990 در چند كشور خاورميانه از جمله عربستان سعودي اتفاق افتاد كه در عين حال با خواست مردم مبني بر ايجاد اصلاحات سياسي مواجه شدند. همچنين اعمال استبداد بيشتر از سوي حكومت پهلوي در سال‌هاي 52-1351 هم‌زمان با افزايش قيمت نفت و نيز رفتار‌هاي متفاوت اين حكومت در مقاطع زماني مختلف پس از مشروطيت، مصداق ديگري براي نشان دادن اين الگو است كه در كشور ايران نيز هر زمان قيمت نفت بالا رفته، فشار سیاسی بيشتر شده و نهاد‌هاي مدني ضعيف‌تر شده‌اند. به باور مايكل راس، محبوبيت دولت در كشور‌هاي ونزوئلا، روسيه و ايران طي پنج سال گذشته به دليل افزايش شديد درآمد نفتي بالا رفته است. اما به‌رغم اينكه دولت‌هاي اين كشور از طريق انتخابات بر سر كار آمده‌اند، پول زياد نفت آنها را قادر کرده تا دامنه عمل نهاد‌هاي مدني و مطبوعات آزاد را-كه آنان را مجبور به پاسخگويي مي‌كنند- محدود كنند.

بايد توجه داشت كه همه كشور‌هاي نفتي در زمينه اعمال فشار و حذف نهاد‌هاي مدني منتقد به يك ميزان عمل نمي‌كنند و به‌طور طبيعي زمينه‌هاي فرهنگي-معرفتي و تاريخي اين كشورها نيز در شدت و ضعف اينگونه اقدامات تاثير دارند. به عنوان مثال هر چند هوگو چاوز رئيس جمهور پنجمين كشور صادر كننده نفت (ونزوئلا) نيز متهم به اعمال ديكتاتوري در اين كشور است، اما باز وضعيت اين كشور نسبت به ديگر كشورهاي نفتي متفاوت است؛ براي نمونه در اين كشور رسانه‌ها آزادانه مي‌توانند سياست‌هاي چاوز را به نقد بكشند. شبكه تلويزيوني “گلوبو ويژن” كه اغلب برنامه‌هاي انتقادي از دولت چاوز پخش مي‌كند، يكي از اين رسانه‌هاست.

4- عامل ديگري كه بي‌ارتباط با عوامل فوق‌الذكر نبوده و در كشورهاي نفتي مانع رشد الگو‌هاي دموكراتيك در اداره كشور مي‌شود اين است كه نفت به علت مالكيت دولتي و هزينه كم توليد و سود زياد آن براي دولت، موجب مي‌شود تا ضعف‌هاي اقتصادي و مديريتي دولت حاكم براي مردم مشهود و ملموس نباشد. در چنين وضعيتي دولت رانتي منابع مالي خود را نه از فرآيند‌هاي توليدي جامعه بلكه از فروش نفت تامين مي‌كند و با اتكاء به اين درآمد‌هاي نفتي، برنامه‌هاي توسعه‌اي خود را بدون توجه به گروه‌هاي ‌اجتماعي و احزاب پيش مي‌برد. اين گشاده‌دستي دولت در تقسيم غيرمستقيم بخشي از درآمد‌هاي نفتي بين مردم (از طريق اعمال يارانه‌ها و پايين نگه‌داشتن ماليات‌ها) باعث مي‌شود تا پيامد‌هاي منفي اقتصاد نفتي و ضعف دولت در مديريت اقتصادي كشور براي مردم آشكار و ملموس نباشد.

كافي است در نظر بگيريم كه روزي پول نفت از درآمد‌هاي اين دولت‌ها حذف شود و در آن صورت است كه ناكارآمدي مديريت اقتصادي دولت حاكم براي مردم آشكار شده و مقبوليت دولت نزد مردم به چالش كشيده خواهد شد. در اين صورت است كه با حذف پول نفت از درآمد‌هاي دولت فشارهاي اقتصادي بر طبقه متوسط افزايش يافته و زمينه‌هاي پرسشگري از دولت از سوي نهاد‌هاي مدني و طبقات اجتماعي (نظير طبقات كارگري) در جامعه به‌وجود مي‌آيد كه در نهايت مي‌تواند منجر به شكل‌گيري جنبش‌هاي مدني و دموكراتيك شود. در واقع در چنين سيستم‌هاي حكومتي با اقتصاد رانتي، بحران طبقاتي به‌طور بالقوه وجود دارد ولي درآمد‌هاي نفتي و رانت از بروز آن جلوگيري مي‌كند. در حكومتي كه سرمست از درآمد‌هاي كلان نفتي است نه دولت نيازي به تلاش و برنامه‌ريزي دقيق و صحيح براي توسعه اقتصاد و صنعت و... مي‌بيند و نه مردم از ضعف‌هاي برنامه‌اي و عملكردي در اقتصاد دولت باخبر مي‌شود و بنابراين زمينه و ضرورتي براي گردش نخبگان و اصلاحات در دولت حاكم به‌وجود نمي‌آيد و احزاب مستقل نيز شكل نمي‌گيرند مگر اينكه قيمت نفت سقوط شديدي داشته باشد كه در آن صورت نيز عكس‌العمل دولت‌هاي نفتي معمولاً ايجاد آزادي‌هاي نسبي در فضاي سياسي كشور است.

عوامل و سازوكار‌هاي فوق به‌طور بالقوه مي‌توانند در كشور‌هاي نفتي به‌عنوان مانعي بر سر راه دموكراسي و فعالیت‌هاي مدني قرار گيرند اما توجه به اين نكته ضروري است كه ميزان و شدت اين ممانعت و به‌طور كلي فعليت يافتن اين عوامل مي‌تواند تحت تاثير عوامل و زمينه‌هاي ديگري نظير موقعيت ژئوپولتيك، تاريخ و پيشينه اجتماعي و فرهنگي اين كشورها نيز قرار گيرد. به‌عنوان مثال در كشوري مانند نروژ كه به‌عنوان بخشي از اروپا دوران انقلاب صنعتي و سرمايه‌داري را تجربه كرده و به هنگام اكتشاف نفت در اين كشور حكومت دموكراتيك داشته است، قضيه فرق مي‌كند؛ به‌گونه‌اي‌كه وجود نفت در اختيار يك دولت توسعه‌گرا و دموكرات موجب افزايش شاخص‌هاي مختلف توسعه (سطح آموزش، رفاه و درآمد عمومي، بهداشت و مشاركت نيرو‌هاي اجتماعي) نيز شده است و اين به دليل وجود نهاد‌هاي نظارتي (پارلمان قدرتمند، نشريات آزاد و سیستم قضایی مستقل) است كه از سوءاستفاده درآمدهاي نفتي كشور جلوگيري مي‌كنند. تفاوت ديگر نروژ با ساير كشور‌هاي نفتي اين است كه نفت بخشي از اقتصاد اين كشور ثروتمند است نه همه آن. در حال حاضر گاز و نفت تنها حدود 25درصد توليد ناخالص داخلي اين كشور را تشكيل مي‌دهد و بقيه درآمد كشور از ساير بخش‌هاي مختلف اقتصادي تامين مي‌شود. اين در حالي است كه سهم نفت در درآمدهاي عمومي ايران از حدود 2 درصد در اواخر دوره قاجار به حدود 80 درصد در دهه 1380 رسيده است.

تاريخ سياسي يك‌صد سال اخير به‌ويژه نيمه دوم آن به ‌وضوح كاركرد موثر سازوكار‌هاي نفتي فوق‌الذكر را در ممانعت از رشد دموكراسي حقيقي گواهي مي‌دهد. در طول بيش از نيم قرن گذشته كنترل و مالكيت دولتي(نه ملي) بر منابع نفت همواره ابزار قدرت مطلقه بوده و موجب شده تا اثرگذاری‌های اجتماعی مردم وابسته مستقيم يا غيرمستقيم دولت‌ها باشند و نتوانند در مسير درست و ذاتي خود قرار گيرند. مالكيت دولتي (نه ملي) بر نفت در يك‌صد سال اخير از طريق سازوكار‌هايي كه برشمرده شد، موجب دشواري و گاهاً توقف روندهای دموکراسی‌خواهی شده است و مادامي كه راهي براي كنترل دموكراتيك نفت (از طريق اركان دموكراسي نظير احزاب، پارلمان و...) و رانت‌زدايي از اين ثروت ملي و كاهش سهم آن در اقتصاد كشور انديشيده نشود، همچنان شاهد آتش‌افروزي‌هاي نفت در عرصه توسعه سياسي كشور خواهيم بود.

 

منبع: مهرنامه